Full text: Arbeit & Wirtschaft - 1996 Heft 02 (02)

2. Der Weg von der Erstellung des Budgets
bis zur Kontrolle
Am Beispiel des Bundesbudgets
wird in diesem Abschnitt der Budget¬
kreislauf von der Entstehung bis zur
Kontrolle beschrieben.
2.1. Prozeß der
Budgeterstellung
Die Verantwortung für die Erstellung
des Budgets liegt beim Bundesmini¬
sterium für Finanzen. Der Startschuß
für die Budgeterstellung erfolgt im April
mit der Versendung der sogenannten
Budgetrichtlinien an die einzelnen
Ministerien sowie an die Bundesbetrie¬
be (Post, Bundestheater etc.). Vor der
Aussendung werden diese Richtlinien
von der Bundesregierung beschlos¬
sen. Stimmen nicht alle Regierungs¬
mitglieder zu, dann werden sie ledig¬
lich zur Kenntnis genommen.
Die Budgetrichtlinien legen die Aus¬
gaben- und Defizitziele für das Budget
des folgendes Jahres fest und stellen
Regeln dafür auf, wie und in welcher
Höhe bestimmte Einnahmen- und
Ausgabenkategorien zu veranschla¬
gen sind. So kann beispielsweise für
Sachausgaben festgesetzt werden,
daß diese nicht oder höchstens mit ei¬
nem bestimmten Prozentsatz zu er¬
höhen sind. Diese Vorgaben sind zu¬
meist sehr allgemein gehalten, um
den Ministerien die Möglichkeiten zu
Umschichtungen im eigenen Bereich
zu geben. Im April erfolgt auch eine er¬
ste Abschätzung der Entwicklung
der Steuereinnahmen, bei der die
jüngste Konjunkturentwicklung und
andere Rahmenbedingungen berück¬
sichtigt werden. Den Steuerschätzun¬
gen kommt eine besonders wichtige
Rolle zu. Fehleinschätzungen können
unmittelbare Auswirkungen auf die
Höhe des Defizits haben, da bei den
Ausgaben nicht ohne weiters gegen¬
gesteuert werden kann. Ein sehr ho¬
her Anteil der Budgetausgaben (etwa
80 Prozent) ist nämlich durch Gesetze
oder Verträge bestimmt und kann da¬
her nur durch Gesetzes- oder Ver¬
tragsänderungen beeinflußt werden.
Einer gesonderten Behandlung un¬
terliegt der Stellenplan (= Plan betref¬
fend die Höchstanzahl von Dienstpo¬
sten), der gleichzeitig mit der Budget¬
erstellung vom Bundeskanzleramt im
Einvernehmen mit dem Finanzmini¬
sterium erarbeitet wird (»Stellenplan¬
entwurf«). Er gibt Auskunft über die
Zahl der Beamten und Beamtinnen
und Vertragsbediensteten in den ein¬
zelnen Dienststellen.
Bis etwa Ende Mai erfolgen dann
die Rückmeldungen der einzelnen Mi¬
nisterien an das Finanzministerium.
Das ist auch der Zeitpunkt, ab dem die
Öffentlichkeit vom Budget des folgen¬
den Jahres Notiz nimmt. In diesem
»Erstentwurf« stellt sich regelmäßig
heraus, daß sich die einzelnen Mini¬
sterien praktisch nicht an die vorgege¬
benen Richtlinien halten und daher die
Budgetausgaben - und damit das
Budgetdefizit - die angestrebten Ziele
deutlich überschreiten. Das ist eine
der Schwächen im Budgeterstellungs¬
prozeß. Das hat vor allem zwei Ur¬
sachen:
• In den meisten Ministerien kommen
zu den bestehenden Aufgaben laufend
neue hinzu. Der Wunsch nach zusätz¬
lichem Geld für neue Aufgaben wird in
diesem Stadium der Budgeterstellung
dem Finanzminister bekanntgegeben.
Es wird aber selten hinterfragt, ob noch
alle bestehenden Aufgaben wahrge¬
nommen werden müssen.
• Ein Budget wird nur für ein Jahr er¬
stellt. Wenn am Jahresende Geld
übrigbleibt, kann das nicht ins nächste
Jahr mitgenommen werden. Im Ge¬
genteil, es wird noch rasch ausgege¬
ben. Diesen Vorgang nennt man nicht
ganz zu Unrecht »Dezemberfieber«.
Ein Ministerium, das spart und daher
seine Ausgaben niedriger ansetzt,
muß damit rechnen, auch in den fol¬
genden Jahren weniger Geld zu be¬
kommen. Um das zu vermeiden, wird
die Latte automatisch höher gelegt,
um sich einen gewissen Spielraum zu
sichern. Es fehlt somit ein Anreiz zum
Sparen. Ein Weniger an budgetären
Mitteln wird zudem auch als Machtver¬
lust angesehen.
Im Juni beginnen dann die Budget¬
gespräche auf der Ebene der Beam¬
ten und Beamtinnen, die sogenannten
»Beamtenverhandlungen«. Dabei
sitzen Beamte des Finanzministeri¬
ums den Beamten der einzelnen
Fachministerien gegenüber und ver¬
suchen, strittige Fragen über be¬
stimmte Budgetansätze und den Stel¬
lenplan zu klären und eine überein¬
stimmende Meinung zu finden.
Die offen gebliebenen Punkte wer¬
den dann auf politischer Ebene in den
»Ministerverhandlungen« aufgegrif¬
fen. Sie beginnen in aller Regel erst im
September. Kann auf Ministerebene
keine Einigung erzielt werden, dann
werden die Fragen auf der obersten
politischen Ebene (Bundeskanzler, Vi¬
zekanzler, Finanzminister und Fach¬
minister und -ministerinnen) weiterbe¬
handelt. Im Hintergrund versuchen da¬
bei auch die Sozialpartner, ihre jewei¬
ligen Interessen in die Verhandlungen
einfließen zu lassen. Der Beginn der
Ministerverhandlungen ist auch der
Zeitpunkt, zu dem die Öffentlichkeit
das größte Interesse am Budget zeigt
und zu dem die meisten Informationen
über die Inhalte der Verhandlungen
über die Medien in die Öffentlichkeit
gelangen. Im Prinzip verlaufen diese
Verhandlungen hinter verschlossenen
Türen. Informationen sickern lediglich
deshalb durch, weil die Medien mit
großer Beharrlichkeit dem jeweils neu¬
esten Informationsstand nachjagen.
Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung
kann dieser schon wieder veraltet
sein. Dies deshalb, weil bestimmte
Vorschläge oft rasch wieder verworfen
werden und neue Vorschläge in die
Verhandlungen eingebracht werden.
Wie zäh und schwierig solche Ver¬
handlungen sein können, haben wir im
Herbst vergangenen Jahres erlebt.
Trotz langwieriger Verhandlungen
konnte keine Einigung erzielt werden,
so daß der Nationalrat in der Folge
aufgelöst wurde und damit Neuwahlen
notwendig wurden. Das war das erste
Mal in der Zweiten Republik, daß Bud¬
getgespräche auf dieser Ebene nicht
erfolgreich abgeschlossen werden
konnten.
Die Budgeterstellung in Österreich
beruht somit hauptsächlich auf Ver¬
handlungsführung. Im Gegensatz
zur Budgetpraxis in anderen Ländern
wird nicht über einzelne Projekte oder
ein bestimmtes Programm verhandelt,
zur Diskussion steht jeweils nur der
beantragte Zuwachs für ein Budgetka¬
pitel (im Regelfall ein Ministerium)
oder für bestimmte Teile davon. Diese
Budgetierungstechnik hat den Nach¬
teil, daß Reformen erschwert werden,
weil sich die bestehende - historisch
gewachsene - Ausgabenverteilung im
Zeitablauf nur wenig verändert. In ei¬
ner Phase, in der das Budgetdefizit
verringert werden soll, wirkt sich die¬
ses Verfahren besonders nachteilig
aus. Ein weiterer Nachteil ist darin zu
sehen, daß der Erfolg der einzelnen
Fachminister und -ministerinnen in der
Öffentlichkeit nicht am inhaltlichen Er¬
folg, sondern zumeist am Ausgaben¬
zuwachs gemessen wird. Das Verfah¬
ren wirkt somit in Richtung einer »au¬
tomatischen« Ausweitung der Ausga¬
ben. Der Vorteil dieses Verfahrens
wird von ausländischen Beobachtern
und Beobachterinnen darin gesehen,
daß das politökonomische System in
Österreich durch ein hohes Maß an
Konsensfindung gekennzeichnet ist.
Die guten wirtschaftlichen Daten
(niedrige Arbeitslosigkeit und Inflation)
bestätigen dies.
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