Arbeit&Wirtschaft 11/2006Hintergrund 28 fentlicher Aufgabe und öffentlichem Träger. Staatsversagen Tatsächlich ist diese Gleichsetzung aber keineswegs selbstverständlich. Das begin- nt sich vermehrt ab den Sechzigerjahren des vergangenen Jahrhunderts mit den Bestrebungen zur Verwaltungsreform und dem Beginn der Diskussion über das Staatsversagen zu zeigen. Die Stärke der öffentlichen Verwaltung liegt in der Ga- rantie der Gleichförmigkeit und Sicher- heit staatlicher Entscheidungen. »Legiti- mation durch Verfahren« nennt der deut- sche Soziologe Niklas Luhmann diese Funktion. Gleichförmigkeit und Entscheidungs- sicherheit sind aber nicht die primären Kriterien für die Qualität vieler öffent- licher Leistungen. Hier geht es meist viel mehr um sehr spezifische Anpassungen: im Gesundheitswesen ebenso wie im Schulwesen, in der Wissenschaft, im So- zialwesen, bei kommunalen Ver- und Entsorgungsleistungen usw. Die verwal- tungsförmige (»bürokratische«, das heißt auf genaue Regelung der Zuständigkeit und des Verfahrens abgestellte) Abwick- lung erweist sich immer weniger als ge- eignet für die Erfüllung vieler öffentlicher Aufgaben. Damit kommt es zu einer – der Dif- ferenzierung der Aufgaben entspre- chenden – Differenzierung der zu ihrer Erfüllung eingerichteten Organisationen. Diese Entwicklung dauert an – allerdings nicht ohne Gegenbewegungen, vor allem wo staatliche Funktionen betroffen sind, bei denen es gerade auf die Legitimität ankommt; ein Beispiel ist die (vom Ver- fassungsgerichtshof aufgehobene) Ausla- gerung der Zivildienstverwaltung an das Rote Kreuz. Steuern heißt verantworten Verabschiedet sich der Staat damit von der politischen Verantwortung für öffent- liche Aufgaben? Das mag zwar dem Wunschdenken mancher politischen Ideologen und der Absicht einiger poli- tischen Macher entsprechen, kann aber nicht gelingen, solange ein ausreichend breiter gesellschaftlicher Konsens diese Verantwortung einfordert. Was sich jedenfalls ändert, ist die Art, in der diese Verantwortung wahrgenom- men wird. Zurzeit sind viele staatliche Stellen noch wenig darauf eingestellt, die Wahrnehmung öffentlicher Aufga- ben, die außerhalb der staatlichen Ver- waltung erfüllt werden, angemessen zu steuern. Herkömmliche Steuerungsformen setzen bei der Ministerverantwortung an und stützen sich auf einen Zug nach- geordneter, immer weiter spezialisierter Verantwortlichkeiten; sie operieren mit gesetzlichem Auftrag, ministerieller Ver- ordnung und Weisung – eine Form der Steuerung, die auch in der Wirtschaft als regelbasierte Steuerung vorkommt. Ein zweites tradiertes Steuerungssys- tem ist das der Budgets, und zwar der detaillierten, aufgabenbezogenen und zeitlich abgegrenzten Budgetierung. Auch diese Form kommt in der Wirtschaft als zentralisierte Mittelzuweisung vor. Eine dritte Form ist informeller Art, aber nicht weniger verbreitet und wirk- sam: Die Steuerung über persönliche Netzwerke und Abhängigkeiten, durch Ein- und Absetzung von bestimmten Per- sonen – ein Mittel, das mehr denn je Konjunktur zu haben scheint. Eine vierte Form schließlich ist die Steuerung über technische Strukturen – Stichwort z. B. E-Government. Hier legt die Verpflichtung, bestimmte tech- nische Arbeitsmittel zu verwenden, den Bearbeitungsspielraum für Beamte und oft auch Bürger so weitgehend fest, dass nur ganz bestimmte Geschäftsfälle über- haupt abgewickelt werden können, und das nur auf dem vorher festgelegten Weg. New Public Management als Antwort? Die Schwächen dieser Steuerungsformen, wo sie sich auf gegenüber der Verwaltung ausdifferenzierte Aufgaben beziehen, sind schon seit längerer Zeit offensichtlich. Seit dem Ende der Achtzigerjahre des vorigen Jahrhunderts werden daher neue Ansätze zur politischen Steuerung disku- tiert, vor allem auch unter dem Schlag- wort des »New Public Management« oder NPM, manchmal auch als »wir- kungsorientierte Verwaltungsführung« bezeichnet, in der Schweiz auch als »Füh- rung durch Leistungsaufträge und Glo- balbudgets« (FLAG). Grenzen der Veränderung Die Grundidee dieser Ansätze ist eine Umstellung von der Input- auf die Out- putsteuerung. Damit ist gemeint, dass die Aufgaben nicht durch Bereitstellung von Budgets, Personal und Einrichtungen (Input) gesteuert werden sollen, sondern durch inhaltlich bestimmte Vereinba- rungen über die zu erbringenden Leis- tungen (Output) und die angestrebten Wirkungen (Outcome). Im Rahmen die- ser Vereinbarungen wird den verselbstän- digten Institutionen oder Verwaltungs- einheiten ein Globalbudget zur Verfü- gung gestellt, über das sie in mehr oder minder engen Grenzen autonom verfü- gen können. Dabei stößt die Veränderungsfreude allerdings immer wieder auf Grenzen. So hat etwa der Verfassungsgerichtshof den im neuen Universitätsgesetz ursprünglich vorgesehenen Abschluss von Leistungsver- einbarungen zwischen Universität und Mi- nisterium untersagt, weil dadurch die Kon- trolle über Rechtswidrigkeiten in diesen Verträgen eingeschränkt worden wäre. Herbert Wabnegg: Das Öffentliche verant- worten. Zur politischen Steuerung des Öffentlichen. 388 Seiten, kartoniert, Heidel- berg (Carl-Auer Verlag) 2006, ISBN 3-89670- 370-6, € 29,95