Soziale Sicherheit und menschenwürdige Arbeit – 90 Jahre Internationale Arbeitsorganisation – Teil 1 ? W. Geppert 7DRdA ? 1/2010 ? Februar in der Regel etwa vier Jahre.22) Erstaunlich ist nach N. D. Wagner das Verhalten vieler Entwicklungsländer.23) Auch sie stimmen neuen Normen überwiegend selbst dann zu, wenn sie hohe Standards enthalten und ratifizieren sie danach sogar. Bis 2007/08 wurden von der IAK 188 ÜE und 199 Empfehlungen beschlos- sen,24) die weite Teile des Arbeits- und Sozialrechtes abdecken. Darunter befinden sich viele grundlegende, auch heute noch richtungsweisende ÜE, etwa das ÜE Nr 102/52 über die Mindestnormen der sozialen Sicherheit. 1.4.1. Bedeutung und Wirkung Der Sinn der von der IAK beschlossenen ÜE besteht darin, die ILO-Mitgliedstaaten zu veranlas- sen, ihre nationale Sozialgesetzgebung den „ILO-Stan- dards“ anzupassen. Die ÜE sind jedoch kein unmit- telbar anwendbares supranationales Recht. Mit ihrem Abschluss werden zwar auch Rechtsverpflichtungen erzeugt, jedoch nur für jene Staaten, die sie ratifizieren, wozu aber keine Verpflichtung besteht. Die Ratifikation von ÜE ist somit ein freiwilliger Akt. Sie hängt vom politischen Willen der nationalen Entscheidungsträger ab. Kein Staat ist also zu einer Ratifikation gezwungen, auch dann nicht, wenn die Delegierten des Landes dem ÜE auf der Konferenz zugestimmt haben. Die IAO-ÜE gelten – mit Ausnahme der sog „Kern- arbeitsnormen (KAN)“ (dazu noch mehr in Pkt 5.1.1.) – nur für die Staaten, die sie ratifiziert haben. Die Orga- nisation überwacht jedoch sehr genau, wie die Regie- rungen der Mitgliedstaaten ihren mit der Ratifikation von ÜE eingegangenen Verpflichtungen nachkommen. Staaten, die ein ÜE ratifiziert haben, müssen der ILO in regelmäßigen Abständen über dessen innerstaat- liche Durchführung berichten. Mit der Berichtspflicht zwingt die ILO die Regierungen der Mitgliedstaaten, sich mit der rechtlichen und tatsächlichen Lage der AN zu befassen, und beeinflusst so auch die natio- nalen Sozialpolitiken.25) Kritisiert wird – mit Recht – jedoch, dass die Überprüfung auf Fakten basiert, welche die Überprüften – die Staaten selbst – zur Verfügung stellen. Das ILO-Aufsichtssystem ist das älteste aller Kon- trollsysteme internationaler Organisationen. Es gilt für alle IAO-Mitglieder und besteht (unter Einbindung der Sozialpartner) aus einer Kombination von periodischen Berichtspflichten sowie Beschwerde- und Klagemög- lichkeiten. 1932 gingen noch 90 % aller angeforderter Berichte beim IAA ein. Inzwischen hat sich dieser Wert (2008) auf rund 70 % eingependelt, lag in den Vorjah- ren (mit 64 bis 69 %) sogar darunter.26) Die Berichte prüft und bewertet ein (1926 geschaffener) 20-köpfiger Sachverständigenausschuss, der in seinen (schriftli- chen) Bemerkungen auch festgestellte oder vermutete Vertragsverletzungen festhält, die durch ihre Aufnahme in den Ausschussbericht (AB) an die IAK veröffentlicht werden. Man kann darin auch eine Art „authentische“ (rechtlich jedoch nicht verpflichtende27)) Interpretation der ÜE und der darin enthaltenen Rechte erblicken. Die 1990 vom Sachverständigenausschuss vertretene Auffassung, dass seine Interpretation solange gilt, bis eine solche durch den IGH vorliege, wurde von ihm (1991 nach heftiger Kritik) wieder fallen gelassen.28) Im Falle von nachhaltigen Verstößen können die jewei- ligen Staaten sogar auf eine „schwarze“ Liste gesetzt werden, was Sabine Böhmert als öffentliche Verurtei- lung deutet.29) Nach der ILO-Verfassung soll jeder Staat an einer kontinuierlichen Verbesserung der Arbeitsbedingun- gen in seinem Lande arbeiten. Dem trug in Europa insb der Art 12 der Europäischen Sozialcharta (ESC) Rechnung, für Österreich eine der von ihm beschlos- senen Kernverpflichtungen.30) Dennoch hält sich die Ratifikation mancher ÜE in Grenzen. Ein Beispiel dafür ist das ÜE Nr 102/52 über die Mindestnormen der sozialen Sicherheit, das (trotz seines frühen Ent- stehungszeitpunktes) nach wie vor noch die Politik der ILO zum Thema „soziale Sicherheit“ prägt.31) Bis 2009 wurde es nur von 44 der (182) Mitgliedstaaten, meistens von europäischen Staaten ratifiziert, wahr- scheinlich eine Folge der Regelung in Art 12 der ESC mit ihrer Fortschrittsklausel. Hiermit wurde das ÜE Nr 102 zum Muster für die europäische Ordnung der sozialen Sicherheit,32) woran sich Jahrzehnte spä- ter auch jene osteuropäischen Staaten, die früheren sozialistischen Länder orientieren mussten, die 2004 und 2007 der EU beitraten. Für die Ratifikation von ÜE gilt das Vorbehalts- verbot. Danach ist eine Ratifikation unter Ablehnung einzelner Bestimmungen des ÜE unzulässig. Um den- noch auch wirtschaftlich unterentwickelten Ländern die Annahme von ILO-ÜE zu erleichtern, bedient sich die ILO sog „Flexibilitätsklauseln (= flexibility clau- ses)“, die es beispielsweise ermöglichen, dass ein ÜE nicht sofort in einem (in toto), sondern auch in Teilen 22) So Wisskirchen, Die normensetzende und normenüber- wachsende Tätigkeit der Internationalen Arbeitsorgani- sation, ZfA 2003, 691 ff, insb 697. 23) Internationaler Schutz sozialer Rechte, Die Kontrolltätig- keit des Sachverständigen – Ausschuss der IAO (2001) 102 ff. 24) So die ILOLEX, die offizielle Datensammlung der ILO. 25) Köppen, aaO 2001, 161. 26) Informationen über die Anforderung von Berichten nach Land und ÜE können im Internet über die IAO-Website (dem Bericht des Sachverständigenausschusses) ent- nommen werden. 27) Das ist allein Aufgabe der IGH (siehe Art 37 der ILO- Verfassung). 28) So Nußberger, aaO 2005, 257 und Wisskirchen, aaO 2003, 713. 29) Siehe Das Recht der ILO und sein Einfluss auf das deutsche Arbeitsrecht im Zeichen der europäischen Integration (2001) 89. 30) Nach dem Art 12 Abs 1 ESC 1961 muss das Niveau des nationalen Systems der sozialen Sicherheit zumin- dest dem Niveau des ILO-ÜE Nr 102/52 entsprechen. Mit der rev Fassung aus dem Jahr 1999, die Österreich noch nicht ratifiziert hat, kommt es seitdem jedoch auf das (geringfügig höhere) EOSS-Niveau an. Mehr dazu bei Geppert, 60 Jahre Menschenrecht „soziale Sicher- heit“ – Umsetzung in Österreich und in Europa, DRdA 2009, 83 ff (90). 31) So der Exekutivdirektor der IAO Kari Tapiola, Die ILO- Konventionen über menschenwürdige Arbeit: hohe Aktualität, aber niedrige Ratifikationsrate, ILO-Nachrich- ten 1 (2007) 1. 32) Dazu mehr bei Geppert, DRdA 2009, 90.