Soziale Sicherheit und menschenwürdige Arbeit – 90 Jahre Internationale Arbeitsorganisation – Teil 1 ? W. Geppert 8 DRdA ? 1/2010 ? Februar ratifiziert werden kann, was zB auch auf das zuvor erwähnte ÜE Nr 102/52 zutrifft. Nach diesem ist eine Beschränkung der Verpflichtungen auf drei der neun Hauptzweige und auch eine schrittweise Umsetzung möglich. Eine andere Art der Flexibilisierung ist die Beschränkung des ÜE-Inhaltes auf allgemeine Grund- sätze, dem Anhänge mit Regelungen von Einzelfragen beigefügt werden, die der ratifizierende Staat anneh- men oder ausschließen kann. Die Schaffung regio- naler Standards wurde immer abgelehnt, da sie die Unterschiede zwischen den Regionen vergrößern und man dadurch auch den Anreiz zur Weiterentwicklung der (nationalen) Gesetzgebung verringern würde.33) Die Verwendung von Flexibilitätsklauseln findet auch dort ihre Grenze, wo die Instrumente einen Grad an Unverbindlichkeit erreichen, der ihren Sinn, die Ver- besserung der Arbeits- und Lebensbedingungen zu fördern, in Frage stellt. Eine andere Grenze der Flexi- bilisierung ergibt sich aus den Inhalten, die aufgrund ihrer absoluten Natur, wie etwa der Bereich der fun- damentalen Menschenrechte dafür nicht in Betracht kommen.34) 1.4.2. Schwächen und Lösungsansätze Die IAO ist bei der Durchsetzung ihrer Standards auf die Mitwirkung der Mitgliedstaaten angewiesen. Das Äußerste, was das ILO-Kontrollverfahren her- vorbringt, ist eine massive Kritik an einer bestimmten Staatenpraxis und die Aufforderung zur Abänderung. Über Zwangsmittel verfügt die ILO – mit Ausnahme der Regelung im Art 33 ihrer Verfassung (dazu noch unten) – nicht. Im Gegensatz zur WTO-Verfassung kennt die Verfassung der ILO auch kein Streitschlich- tungsverfahren, über das die WTO als einzige inter- nationale Organisation Handelsstreitigkeiten mit Hilfe von Panels in einem mehrstufigen justizförmigen Ver- fahren beilegen kann.35) Das ist mit ein Grund, warum versucht wird, die WTO im Prozess der Einhaltung der ILO-Konventionen (Standards) einzubinden, was bisher jedoch (siehe unten Pkt 5.2.) nicht gelang. Zu groß ist der Widerstand der Entwicklungs- und Schwellenländer. In der Zwischenkriegszeit konnten von der ILO auch Wirtschaftssanktionen erwogen werden, die sich jedoch nur im Zusammenwirken mit dem Ständigen Internationalen Gerichtshof (dem StIG [siehe Art 32 der Ursprungsverfassung]) verhängen ließen, wovon aber nie Gebrauch gemacht wurde, weshalb man darauf auch anlässlich der ersten Verfassungsänderung nach dem 2. Weltkrieg verzichtete. Als Ersatz ist 1946 die Regelung im Art 33 ILO-Satzung36) eingeführt worden, von der erstmals – 1999/2000 – im Fall Myanmar,37) dem früheren Burma, wegen deren fortgesetzten Ver- stöße gegen die ÜE Nr 2938) Gebrauch gemacht wurde. Man schloss Myanmar von der technischen Unterstützung (Hilfe) sowie von der Teilnahme an sämtlichen Tagungen und Konferenzen der ILO aus. Offen ist, ob die ILO weiterhin handelspolitische Maß- nahmen initiieren könnte, was zwar die Bundestags- (BT-)Enquete-Kommission „Globalisierung“ für möglich hält,39) J. Ellinger aber in Frage stellt.40) Nach deren Meinung habe die ILO mit der Verfassungsänderung von 1946 einen Gesinnungswandel vollzogen und sich bewusst gegen ein „hartes“ Sanktionsinstrument ent- schieden, um die Attraktivität eines Beitritts in ihrem Normen- und Regelsystem zu erhöhen. In Diskussion steht auch, ob jene ILO-Konventio- nen, welche die überwiegende Mehrzahl der Völker- rechtssubjekte (Staaten) zum Partner haben, Teil des Völkergewohnheitsrechtes sind und nationalstaatlich verbindlich wären, was zahlreiche Verfassungen, auch das (ö)B-VG (siehe dessen Art 9) vorsehen. Hierauf hat vor Jahren bereits Klaus Lörcher hingewiesen und das für ÜE mit mehr als 100 Ratifikationen bejaht, was sich übrigens auch mit der Auffassung mancher Völ- kerrechtler, etwa von Otto Kimminich und Stefan Hobe deckt, jedoch nicht von allen geteilt wird.41) Nach W. Däubler42) kann man dazu am ehesten die zum Kom- plex „KAN“ gehörenden ÜE zählen, wovon auch jene ausgehen, die für „Sozialklauseln“ in Handelsverein- barungen sind, die Prinzipien umfassen, welche die Tätigkeit der ILO von Anfang (1919) an mitbestimmten und in vielen Menschenrechtspakten aufscheinen. 2. Die ILO zwischen den beiden Weltkriegen 2.1. Die erste Konferenz – Washington 1919 Die erste ILO-Konferenz (IAK) fand im Herbst (konkret im Oktober) 1919 (auf Einladung der Verei- 33) So Bartolomeu de la Cruz/v. Pototsky/Swepston, The International Labour Organisation, The International Standards System and Basic human Rights (1996) 27. 34) Böhmert, aaO 2001, 102. 35) Mehr zu den Sanktionsmöglichkeiten bei M. Jordan, Sanktionsmöglichkeiten im WTO-Streitbeilegungsverfah- ren (2005). 36) Danach kann der Verwaltungsrat der IAK Maßnahmen empfehlen, die ihm zur Sicherung der Empfehlungen, die im Bericht des Untersuchungsausschusses oder in einer Entscheidung des Internationalen Gerichtshofes (= IGH, dem Nachfolger des StIG) aufscheinen, zweck- mäßig erscheinen. 37) Siehe dazu neben Ölz, Die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation im Lichte der neuen handelspolitischen „Sozialklausel“ der Europäischen Union, ZIAS 2002, 319 (343), auch V. Herkommer, Myanmar: Zwangsarbeit ein ungelöstes Problem, ILO- Nachrichten 1 (2005) 9 sowie K. Juds, Zwangsarbeit in Myanmar: ILO-Verwaltungsrat spricht sich für Maßnah- men gegen Regierung aus, ILO-Nachrichten 2 (2005) 6. 38) Das ÜE Nr 29 aus dem Jahr 1930 enthält ein Verbot der Zwangs- und Pflichtarbeit. 39) Siehe Endbericht Pkt 3.5.2.2., 172. 40) Soziale Mindeststandards im Welthandel (2007) 115. 41) Lörcher, Die Normen der IAO und des Europarates – ihre Bedeutung für das Arbeitsrecht der Bundesrepu- blik, AuR 1991, 97 (103) sowie Kimminich/Hobe, Ein- führung des Völkerrechts7 (2004) 339 f und (in Fortfüh- rung allein) Hobe, Einführung des Völkerrechts8 (2009); aA mwN Memmer, Implementierungsmöglichkeiten von Sozialstandards in die Welthandelsorganisation (WTO) (2004) 32 ff. 42) Die Implementation von ILO-ÜE. Erfahrungen und Über- legungen in Deutschland, in Senghaas-Knobloch (Hrsg), Weltweit geltende Arbeitsstandards trotz Globalisierung (2005) 106.