2. Der Weg von der Erstellung des Budgets bis zur Kontrolle Am Beispiel des Bundesbudgets wird in diesem Abschnitt der Budget¬ kreislauf von der Entstehung bis zur Kontrolle beschrieben. 2.1. Prozeß der Budgeterstellung Die Verantwortung für die Erstellung des Budgets liegt beim Bundesmini¬ sterium für Finanzen. Der Startschuß für die Budgeterstellung erfolgt im April mit der Versendung der sogenannten Budgetrichtlinien an die einzelnen Ministerien sowie an die Bundesbetrie¬ be (Post, Bundestheater etc.). Vor der Aussendung werden diese Richtlinien von der Bundesregierung beschlos¬ sen. Stimmen nicht alle Regierungs¬ mitglieder zu, dann werden sie ledig¬ lich zur Kenntnis genommen. Die Budgetrichtlinien legen die Aus¬ gaben- und Defizitziele für das Budget des folgendes Jahres fest und stellen Regeln dafür auf, wie und in welcher Höhe bestimmte Einnahmen- und Ausgabenkategorien zu veranschla¬ gen sind. So kann beispielsweise für Sachausgaben festgesetzt werden, daß diese nicht oder höchstens mit ei¬ nem bestimmten Prozentsatz zu er¬ höhen sind. Diese Vorgaben sind zu¬ meist sehr allgemein gehalten, um den Ministerien die Möglichkeiten zu Umschichtungen im eigenen Bereich zu geben. Im April erfolgt auch eine er¬ ste Abschätzung der Entwicklung der Steuereinnahmen, bei der die jüngste Konjunkturentwicklung und andere Rahmenbedingungen berück¬ sichtigt werden. Den Steuerschätzun¬ gen kommt eine besonders wichtige Rolle zu. Fehleinschätzungen können unmittelbare Auswirkungen auf die Höhe des Defizits haben, da bei den Ausgaben nicht ohne weiters gegen¬ gesteuert werden kann. Ein sehr ho¬ her Anteil der Budgetausgaben (etwa 80 Prozent) ist nämlich durch Gesetze oder Verträge bestimmt und kann da¬ her nur durch Gesetzes- oder Ver¬ tragsänderungen beeinflußt werden. Einer gesonderten Behandlung un¬ terliegt der Stellenplan (= Plan betref¬ fend die Höchstanzahl von Dienstpo¬ sten), der gleichzeitig mit der Budget¬ erstellung vom Bundeskanzleramt im Einvernehmen mit dem Finanzmini¬ sterium erarbeitet wird (»Stellenplan¬ entwurf«). Er gibt Auskunft über die Zahl der Beamten und Beamtinnen und Vertragsbediensteten in den ein¬ zelnen Dienststellen. Bis etwa Ende Mai erfolgen dann die Rückmeldungen der einzelnen Mi¬ nisterien an das Finanzministerium. Das ist auch der Zeitpunkt, ab dem die Öffentlichkeit vom Budget des folgen¬ den Jahres Notiz nimmt. In diesem »Erstentwurf« stellt sich regelmäßig heraus, daß sich die einzelnen Mini¬ sterien praktisch nicht an die vorgege¬ benen Richtlinien halten und daher die Budgetausgaben - und damit das Budgetdefizit - die angestrebten Ziele deutlich überschreiten. Das ist eine der Schwächen im Budgeterstellungs¬ prozeß. Das hat vor allem zwei Ur¬ sachen: • In den meisten Ministerien kommen zu den bestehenden Aufgaben laufend neue hinzu. Der Wunsch nach zusätz¬ lichem Geld für neue Aufgaben wird in diesem Stadium der Budgeterstellung dem Finanzminister bekanntgegeben. Es wird aber selten hinterfragt, ob noch alle bestehenden Aufgaben wahrge¬ nommen werden müssen. • Ein Budget wird nur für ein Jahr er¬ stellt. Wenn am Jahresende Geld übrigbleibt, kann das nicht ins nächste Jahr mitgenommen werden. Im Ge¬ genteil, es wird noch rasch ausgege¬ ben. Diesen Vorgang nennt man nicht ganz zu Unrecht »Dezemberfieber«. Ein Ministerium, das spart und daher seine Ausgaben niedriger ansetzt, muß damit rechnen, auch in den fol¬ genden Jahren weniger Geld zu be¬ kommen. Um das zu vermeiden, wird die Latte automatisch höher gelegt, um sich einen gewissen Spielraum zu sichern. Es fehlt somit ein Anreiz zum Sparen. Ein Weniger an budgetären Mitteln wird zudem auch als Machtver¬ lust angesehen. Im Juni beginnen dann die Budget¬ gespräche auf der Ebene der Beam¬ ten und Beamtinnen, die sogenannten »Beamtenverhandlungen«. Dabei sitzen Beamte des Finanzministeri¬ ums den Beamten der einzelnen Fachministerien gegenüber und ver¬ suchen, strittige Fragen über be¬ stimmte Budgetansätze und den Stel¬ lenplan zu klären und eine überein¬ stimmende Meinung zu finden. Die offen gebliebenen Punkte wer¬ den dann auf politischer Ebene in den »Ministerverhandlungen« aufgegrif¬ fen. Sie beginnen in aller Regel erst im September. Kann auf Ministerebene keine Einigung erzielt werden, dann werden die Fragen auf der obersten politischen Ebene (Bundeskanzler, Vi¬ zekanzler, Finanzminister und Fach¬ minister und -ministerinnen) weiterbe¬ handelt. Im Hintergrund versuchen da¬ bei auch die Sozialpartner, ihre jewei¬ ligen Interessen in die Verhandlungen einfließen zu lassen. Der Beginn der Ministerverhandlungen ist auch der Zeitpunkt, zu dem die Öffentlichkeit das größte Interesse am Budget zeigt und zu dem die meisten Informationen über die Inhalte der Verhandlungen über die Medien in die Öffentlichkeit gelangen. Im Prinzip verlaufen diese Verhandlungen hinter verschlossenen Türen. Informationen sickern lediglich deshalb durch, weil die Medien mit großer Beharrlichkeit dem jeweils neu¬ esten Informationsstand nachjagen. Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung kann dieser schon wieder veraltet sein. Dies deshalb, weil bestimmte Vorschläge oft rasch wieder verworfen werden und neue Vorschläge in die Verhandlungen eingebracht werden. Wie zäh und schwierig solche Ver¬ handlungen sein können, haben wir im Herbst vergangenen Jahres erlebt. Trotz langwieriger Verhandlungen konnte keine Einigung erzielt werden, so daß der Nationalrat in der Folge aufgelöst wurde und damit Neuwahlen notwendig wurden. Das war das erste Mal in der Zweiten Republik, daß Bud¬ getgespräche auf dieser Ebene nicht erfolgreich abgeschlossen werden konnten. Die Budgeterstellung in Österreich beruht somit hauptsächlich auf Ver¬ handlungsführung. Im Gegensatz zur Budgetpraxis in anderen Ländern wird nicht über einzelne Projekte oder ein bestimmtes Programm verhandelt, zur Diskussion steht jeweils nur der beantragte Zuwachs für ein Budgetka¬ pitel (im Regelfall ein Ministerium) oder für bestimmte Teile davon. Diese Budgetierungstechnik hat den Nach¬ teil, daß Reformen erschwert werden, weil sich die bestehende - historisch gewachsene - Ausgabenverteilung im Zeitablauf nur wenig verändert. In ei¬ ner Phase, in der das Budgetdefizit verringert werden soll, wirkt sich die¬ ses Verfahren besonders nachteilig aus. Ein weiterer Nachteil ist darin zu sehen, daß der Erfolg der einzelnen Fachminister und -ministerinnen in der Öffentlichkeit nicht am inhaltlichen Er¬ folg, sondern zumeist am Ausgaben¬ zuwachs gemessen wird. Das Verfah¬ ren wirkt somit in Richtung einer »au¬ tomatischen« Ausweitung der Ausga¬ ben. Der Vorteil dieses Verfahrens wird von ausländischen Beobachtern und Beobachterinnen darin gesehen, daß das politökonomische System in Österreich durch ein hohes Maß an Konsensfindung gekennzeichnet ist. Die guten wirtschaftlichen Daten (niedrige Arbeitslosigkeit und Inflation) bestätigen dies. hhst'aElVspezial 3